Los municipios de Asunción Metropolitana no tienen planes de ordenamiento territorial ni de desarrollo sustentable

Expansión horizontal y fragmentada, construcciones desordenadas y un crecimiento poblacional disperso carente de equipamiento, infraestructura y servicio público caracterizan a la metrópolis más poblada y pujante del país.

Por Arístides Ortiz

 

Si la brújula señala cualquier dirección hacia un punto de la tierra donde se quiere llegar, un Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial orienta a una ciudad en su crecimiento poblacional y espacial hacia objetivos predeterminados por autoridades y técnicos de un municipio.

Este plan debe obedecer a otro plan: el de Desarrollo Sustentable, el que marca los grandes objetivos económicos, sociales y ambientales a los que la ciudad quiere llegar para satisfacer, finalmente, a su población. Así, la brújula mayor del plan de ordenamiento territorial son los objetivos de desarrollo sustentable de largo plazo de la ciudad.

Sin brújula, los 2.3000.000 habitantes del Área Metropolitana de Asunción (AMA, Asunción y sus 10 municipios vecinos) se aglomeraron durante casi 50 años como hierbas sobre los 809 kilómetros cuadrados de ésta área, y sus viviendas y edificaciones se esparcieron desordenadamente en este territorio.

Es decir, lo que el antiguo imperio romano ya realizó -la planificación de su ciudad- 300 años antes de Cristo y luego se perfeccionó significativamente en el siglo XVI en ciudades europeas como Lisboa, Londres, Rotterdam  y Sevilla, no llegó aún al AMA  ni a casi todo el Paraguay.

La planificación urbana sí llegó al sistema legal: el Plan Marco Nacional de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial (2011) y, sobre todo, la Ley 3966 Orgánica Municipal (2010) ordenan que los 254 municipios del país tengan un Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial y un Plan de Desarrollo Sustentable. Pero hasta hoy son leyes y planes muertos, salvo algunos planes de desarrollo sustentable que son mas expresiones de deseo de las comunas depositados y olvidados en cajones municipales.

La empresas loteaodras e inmobiliarias ejecutan de hecho la política urbana de Asunción Metropolitana y de todo el país. Fuente: www.igsa.com.py/loteamientos.html

Las empresas loteaodoras e inmobiliarias ejecutan «de hecho» la política urbana de Asunción Metropolitana y de todo el país. Fuente: www.igsa.com.py/loteamientos.html.

Según la dirección de desarrollo urbano de la Secretaría Técnica de Planificación, a nivel país tan solo dos municipios han aprobado mediante ordenanza sus planes de ordenamiento territorial: Encarnación y Minga Guazu. Asunción, por su parte, tiene un “Plan Regulador”  incompleto, mal parchado y desencajado por los intereses inmobiliarios y la corrupción de sus concejales, un instrumento básico que no puede considerarse un plan; además, la capital y los otros dos municipios carecen de planes de desarrollo sustentable.

Puede considerarse un avance, sin embargo, que la planificación urbana esté hoy en los papeles: antes de la Constitución Nacional redactada en 1992 –donde se incorporan los principios de territorio, población y planificación- ni siquiera se conocía este concepto en Paraguay.

Qué es una planificación urbana

La guía para la elaboración del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial, elaborado por técnicos de la Secretaría Técnica de Planificación y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es muy esclarecedor al informar sobre la utilidad estratégica de este plan para una ciudad.

La planificación del espacio de una ciudad se traduce, en términos concretos y prácticos, en la definición de zonas en las que se pueden realizar actividades o construcciones. Define zonas de residencia exclusivas o mixtas; zonas donde pueden instalarse industrias o fábricas, o donde pueden construirse, o no, edificios de determinada altura; también define espacios donde pueden funcionar determinados tipos de comercios y servicios, de recreación, de cultura y patrimonio. Define los lugares verdes protegidos de una ciudad o los espacios donde pueden asentarse actividades agropecuarias.

El plan también define qué zonas rurales serán convertidos a zonas urbanas, de acuerdo a la necesidad de la población y  a la correcta organización del espacio de la ciudad.

La construcción de urbanizaciones sin ser parte de un plan de ordenamiento territorial abundan en el Departamento Central. Fuente: Abc color

La construcción de urbanizaciones sin ser parte de un plan de ordenamiento territorial abundan en el Departamento Central. Fuente: Abc color.

Todas estas zonificaciones buscan ordenar el espacio y el movimiento de la población dentro de  la ciudad,  sujetándolas a restricciones, prohibiciones, sanciones, habilitaciones y autorizaciones reglamentarias, establecidas todas en ordenanzas municipales que deben ser cumplidas.

Un plan de ordenamiento territorial establece para su desarrollo un plazo promedio de 10 años; un plan de desarrollo sustentable, sin embargo, es de largo plazo (40, 50 años) porque establece los grandes objetivos del municipio y del país.

Municipios sin brújula

A comienzos de la década de 1980 el mercado inmobiliario (las loteadoras, las empresas inmobiliarias) identificó la creciente demanda de terrenos para vivienda en los 11 municipios del AMA, y, a la par de la llegada de los nuevos habitantes provenientes de los espacios rurales, loteó masivamente los suelos de Asunción y su primer anillo (Fernando de la Mora, Mariano Roque Alonso, Lambaré, Luque, Villa Elisa); luego, en la década siguiente, siguió el loteamiento agresivo que ocupó los suelos del primer anillo y continuó con el segundo (Limpio, Ñemby, San Lorenzo). Desde el 2000, aproximadamente, se acelera el loteamiento y la construcción de viviendas en el tercer anillo que está en los límites del AMA: San Antonio y Capiatá.

La metrópolis (la ciudad grande) que tiene como cabecera a la vieja Asunción sigue expandiéndose hasta hoy. Pero su expansión es como crecen las hierbas: sin dirección alguna. Es la ciudad como un viajero sin brújula perdido en el desierto.

El modo de operar es el mismo en todos los municipios.

Los intendentes y concejales autorizan vía ordenanza la conversión de zonas rurales a zonas urbanas, sin un previo estudio de impacto urbano, movidos simplemente por la necesidad de aumentar sus presupuestos municipales o por los intereses inmobiliarios que ofrecen coimas. Las empresas loteadoras compran terrenos a los municipios en las nuevas  zonas urbanas. Luego los cuadriculan en lotes y mojones y los venden para construcción de vivienda o para la especulación inmobiliaria. El resultado: asentamientos distantes unos de otros que fragmentan el espacio, generalmente ubicados lejos del centro urbano, sin servicios de agua, transporte, red cloacal, red pluvial,  energía eléctrica ni infraestructura, y con una densidad población (concentración de habitantes en espacios medidos por hectáreas) muy baja.

Lo descripto es común en la mayoría de las 254 comunas del país; en muchos de ellos incluso se realizan loteamientos sin previa autorización vía ordenanza municipal. Se basan en simples acuerdos o negociados entre los dueños de las empresas y las autoridades municipales. Así, la realidad de la construcción de los asentamientos humanos en el territorio paraguayo es que las empresas loteadoras ejecutan la política urbana en vez de  los municipios.

La arquitecta urbanista y exministra de cultura Mabel Causarano, en un intento de explicar la inexistencia de planificación urbana, dice que antes de la era democrática iniciada en 1989, en Paraguay se desconocía el urbanismo, el paisajismo y la geografía como conocimientos y escuelas, disciplinas mediante las cuales se planifica una ciudad. Causarano afirma que hasta hoy son muy poco tenidos en cuenta lo que dictan estas disciplinas en el momento de construir ciudades en el país.  No solo no se hace planificación urbana, sino que lo que se hace, se hace mal, dice la urbanista.

Si hasta hoy hay escasos profesionales en las disciplinas citadas y los planes de obras públicas de los gobiernos central y municipal no incorporan esos conocimientos, menos se puede pretender que los centenares de intendentes y concejales del país conozcan sobre urbanismo, ingeniería, paisajismo y geografía urbana. En este sentido, el arquitecto Gonzalo Garay, actual coordinador del proyecto Asuviva de la Intendencia Municipal de Asunción -proyecto borrador para el Plan de Desarrollo Sustentable-, recordó que cuando realizó, en el 2013, gestiones ante los intendentes del AMA para la implementación del Plan de Acción del Área Metropolitana de Asunción (PEMA), encontró desconocimiento y desinterés de los administradores municipales.

Dos proyectos con escasa posibilidad de concreción

Tanto el PEMA como el Proyecto Asunción Verde Sustentable son dos trabajos de alta calidad diseñados por técnicos de instituciones públicas y organismos multilaterales.

El PEMA fue elaborado por técnicos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el apoyo de técnicos y autoridades de los 11 municipios del AMA, a iniciativa del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Fue entregado a las instituciones públicas involucradas a inicios del 2014. Su objetivo es servir de base y fuente  para la aprobación y ejecución de un plan de ordenamiento territorial metropolitano. Al no haber conseguido el consenso de las autoridades de los municipios y sin herramientas institucionales que faciliten gobernanza entre sus actores para su implementación, el PEMA duerme el sueño de los justos en los cajones municipales.

El Proyecto Asunción Verde fue elaborado por técnicos del PNUD con el apoyo de técnicos y autoridades de los 11 municipios, de la Secretaría Técnica de Planificación y la Secretaría de Medio Ambiente. Intenta entrar en vigencia desde abril del 2017. Su objetivo es dotar de un plan de desarrollo sustentable metropolitano a los municipios del área. Padece las mismas limitaciones del PEMA. Salvo algunas aisladas actividades realizadas este año por la tozudez de las dos secretarías de gobierno, el proyecto carece de legitimidad y fuerza.

No es necesario ser un urbanista para concluir que estos dos proyectos tienen escasísima posibilidad de ejecutarse: si ninguno de los municipios del AMA tienen planes de ordenamiento territorial ni desarrollo sustentable propios, ¿cómo implementar planes y proyectos urbanos de carácter metropolitano?

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